2013年末到2014年初,席卷我国中东部、东北以及西南多个省市的重度雾霾,短时间内高强度地集中爆发,PM_2.5严重超标.这不仅使人们直接饱受“心肺之患”,而且由此引发了经济社会的严重后果:首先是影响通行安全,重度雾霾导致的低能见度迫使江苏关闭了几乎全部高速公路,交通事故频发;其次迫使外出人群承受损害健康的危险;再次是引发的其他间接的经济、社会、环境的高昂代价.

自2013年国务院颁布《大气污染防治行动计划》以来,长三角地区积极落实行动计划,各大城市也相继发布了围绕该计划的地方条例或行动方案,并以“壮士断腕”的决心治理造成雾霾的排放源,以重点污染源停产、限产、迁移或严格审批新项目的方式使雾霾治理短期内有了明显的成效.

从气象预报显示的PM_2.5来看,长三角地区大中城市全年的空气质量不容乐观.撇开特定季节的气候因素,尽管地区间出现雾霾的原因有所差别,但普遍原因可概括为工业生产的排放、城市运转非生态、人们生活方式和环保治理不够等,而且这些因素相互影响,彼此制约,构成了一个复杂的系统,单独或割裂开来处理这些因素,都难以从根本上解决问题.简单的分析可证明:我国改革开放三十年以来大力发展经济,钢铁、水泥、化工等行业产能快速增加,工业化造就了国内生产总值(GDP)的高速增长;与此同时,为实现并支撑这种大规模、集中式的工业化模式,城市需要快速扩大并聚集人口,城市快速扩张导致城市生态超负荷,城市公共资源的增长难以满足人们生活的要求导致城市运转非生态化,而环保治理由于行政和GDP指标下降的担忧等原因导致治理力度不足.深入分析则要复杂得多.在这种发展模式下,这些因素都直接或间接导致了雾霾形成因素——二氧化碳、二氧化硫大量排放.

为摆脱目前由长三角地区雾霾所导致的发展困境,实现可持续发展,重塑制造业体系,改变经济发展模式,建立可持续发展的治理体系,实现生态、经济、社会等方面的文明协调发展,将成为雾霾治理的核心问题.

长三角地区核心区域江浙沪两省一市,包括上海、南京、杭州、宁波和11个地级市,已初步形成了一个特大城市群.区域内的土地面积为9.97万km²,约占全国国土总面积的1%,人口约占全国总人口的6%~7%.2013年,GDP总量达到97 760亿元,占全国的17.2%,能源消费总量占全国的15.9%.

在经济快速发展的同时,环境污染特别是大气污染事件开始频现.2013年12月2日至12月14日,江苏、浙江、上海多地出现空气质量指数达到六级严重污染级别的重度雾霾事件——长三角雾霾连成一片.PM_2.5质量浓度日平均值超过150 μg·m^-3,部分地区达到300~500 μg·m^-3,局部至700 μg·m^-3以上.污染最为严重的区域——南京市空气质量连续5天严重污染、持续9天重度污染,导致部分高速公路关闭,部分中小学、幼儿园停课或停止户外活动.从2014年上半年来看,雾霾天气没有明显缓解的现象^{[1, 2]}.

针对严重的雾霾天气,长三角地区相继颁布了雾霾治理的行动或计划,主要包括:

(1) 各省市分别颁布了《大气污染防治行动计划实施方案》,为未来雾霾区域联防联控奠定基础.

从2014年初开始,江苏、浙江分别依据区域内雾霾的主要来源,先后颁布了《大气污染防治行动计划实施方案》、《浙江省大气污染防治行动计划(2013—2017年)》,上海在2014年10月颁布了《上海市大气污染防治条例》.这些方案或条例的颁布,将会遏制污染企业排放,关停一些小型污染源(例如小锅炉、小窑炉等),显著降低机动车排放对大气的污染,力图实现国务院颁布的《大气污染防治行动计划》的雾霾防治目标,为推动长三角地区大气污染联防联控奠定基础.

(2) 长三角区域大气污染防治协作机制启动,为建立长三角区域大气预警机制奠定基础.

长三角地区三省一市和国家八部委组成的长三角区域大气污染防治协作机制已正式建立.协作机制以 “协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”为原则,协调推进党中央、国务院关于大气污染防治的方针、政策和重要部署在长三角区域的贯彻落实,研究长三角区域涉及大气污染防治的重大问题,推进长三角区域大气污染防治联防联控工作,推动长三角区域在节能减排、污染排放、产业准入和淘汰等方面环境标准的逐步对接统一,推进落实长三角区域大气环境信息共享、预报预警、应急联动、联合执法和科研合作五项职能.建立了“会议协商、分工协作、共享联动、科技协作、跟踪评估”五个工作机制.

(3)部分城市短期内雾霾防治效果明显.

为确保“青奥会”期间空气质量达到国际奥林匹克委员会对办赛城市标准的要求,从2014年7月中旬起,南京实行了最严格的“临时管控”——南京市内千余施工工地全部停工,298家工业企业被要求限产和停产,环绕南京周边的23个城市也有179家工业企业被要求限产停产;除此之外,遍布全城的保洁车辆几乎24 h不停地对市内所有道路进行大力度的清扫.与此同时,以“青奥会”大部分场馆和青奥村所在地的南京河西新城区为主,尝试新能源企业打造低能耗未来城市的“示范点”^[2].

从上述分析不难发现,对于雾霾的治理,应该包括两个方面,短期内的控制和长效治理.短期内的控制,可以直接借鉴发达国家走过的老路,例如英国“伦敦烟雾事件”和“洛杉矶光污染”的治理方式^[3].但从长远来看,尽管我国目前发展现状与当时的伦敦或洛杉矶爆发的大气污染事件有类似情形,但所处的现实条件有很大差别,主要表现在:

(1) 现实国情有很大差别

我国发生雾霾事件的中东部地区几乎占大半个中国,且经济总量几乎占全国60%.而无论伦敦还是洛杉矶,仅仅是英国或美国的一个城市,简单模仿这两个城市“铁腕治理”难以根本扭转.因为从长远、国际发展形势来看,我国作为发展中国家,工业化并未完成,难以实现发达国家的人均排放标准,而且人均物质生活水平与发达国家相比仍然很低,提高物质生活需付出的努力与环境资源之间的矛盾还会越来越突出.

(2) 环境资源认识和科技发展阶段不同

从历史阶段来看,无论“伦敦烟雾事件”还是“洛杉矶光污染事件”都发生于20世纪50年代,正值英、美等国的第二次工业革命的后期,针对化石能源为基础的工业体系,由于“技术锁定”的原因,采取“先污染后治理”的模式是必然的结果.当进入21世纪后,科技取得了巨大的进步,生态环境资源得到了越来越多的重视.我国作为发展中国家,正处在工业化的进程中,绿色能源发展开始兴起,以此把握科技和工业发展趋势,探索新兴工业化方式实现雾霾的长效治理.

所谓的长效治理应在把握全球发展趋势的基础上,立足本国或本地区资源与环境,探索实现新兴工业化、社会可持续发展,改造传统制造业^[4],建立以绿色能源为基础的制造业体系,达到雾霾的长效治理.因此,实现可持续发展,长三角地区雾霾长效治理应包括以下三个方面:

(1) 面向绿色的可持续发展的规划

雾霾凸现了在传统工业化进程中,经济发展所导致的环境透支,所导致的发展不可持续性.为实现经济和社会的可持续发展,雾霾治理的规划应在充分考虑全球未来发展趋势以及前瞻性预测的基础上,充分调查和分析现有的经济活动,明确未来一段时期内需要实现的经济、科技、环境、生态发展的目标,制定实现这些目标的我国新兴工业化和城镇化的道路.

(2) 面向绿色的可持续发展的路径选择

为实现可持续发展治理规划的目标,新兴工业化、城镇化^[5]应以绿色能源的生态化为发展思路,最大限度降低工业化对生态环境的污染与破坏,实现民众的幸福感最大化、消除雾霾的治理路径.因此,探索绿色能源为基础的新兴工业体系和城镇化的方式是治理路径的核心.绿色能源作为新兴产业,明确一定时期内雾霾治理的可行的技术路线和方案^[6].

(3) 面向绿色的可持续发展的治理体制

为实现可持续发展,雾霾治理的体制涉及到明确政府部门、市场、个人三者之间的权力和义务的关系^{[7, 8]}.建立有效的、合理的三者之间的关系是实现可持续发展治理体系的核心.

从现有对雾霾成因的研究结果来看,造成雾霾的首要原因是工业排放.统计数据^[9]显示,长三角地区工业化快速发展的同时工业排放量巨大.以江苏为例,2012年主要工业企业排放二氧化硫接近90万t,氮氧化物110万t,工业粉尘接近38万t.各行业排放所占比例如图 1所示.

图 1

Fig. 1

图 1 2012年江苏主要排放行业 Fig. 1 Industries ranked on the pollutant emission in Jiangsu in 2012

从图 1中不难发现,二氧化硫、氮氧化物、工业粉尘三项指标的主要排放行业基本一致,包括火力发电、钢铁冶金、化工、玻璃等行业,其中最大的排放行业为燃煤发电企业.煤炭燃烧排放了大量的二氧化硫、氮氧化物和颗粒物.

另外一个导致雾霾的原因是机动车的排放,因为机动车消耗石油产生大量的二氧化氮.根据统计报告^{[10, 11, 12]},截至2012年,长三角地区机动车保有量和汽车年增长率如表 1所示.

表 1 Table 1

表 1 长三角地区机动车保有量和汽车年增长率 Tab. 1 Quantity and annual growth rate of vehicles in the Yangtze River Delta 地区 机动车保有量/万辆 汽车年增长率/% 江苏 1 528.12 21.3 上海 329.17 17.8 浙江 1 171.28 20.2

表 1 长三角地区机动车保有量和汽车年增长率 Tab. 1 Quantity and annual growth rate of vehicles in the Yangtze River Delta

为降低排放量,上海、杭州等城市采取了轿车增长限制的策略^[13].由于目前机动车已经拥有庞大的规模,限制轿车出行已经开始实行.

因此不难看出,长三角地区煤炭、石油等化石能源以“保供应”为核心的经济体系,导致能源市场的作用弱化,GDP的数据中并没有包含工业对环境资源的消耗和破坏.

因此,彻底改善目前工业体系下的污染物排放所导致的雾霾,应从工业体系的根本——能源的生产和消费开始,建立绿色能源的工业体系.首先,应逐步增加绿色、清洁能源在能源结构中的比例,围绕战略新兴产业布局规划,加大太阳能、风能、生物质能、海洋能等绿色能源的投入;其次,以绿色能源生产为起点,支持可再生能源技术、信息技术、生物技术对传统制造业的改造和融入,将重塑面向绿色能源的制造业体系作为区域可持续发展治理的目标;再次,在拥有丰富绿色能源的长三角沿海地区,建立新城镇可再生能源创新应用示范区,最后逐步在长三角地区全面推开.

第三次工业革命是由Jeremy^[14]提出——工业革命都是以能源体系的革命为基础,互联网技术和新能源革命出现并交汇,才产生新的经济范式.他提出第三次工业革命的基础设施建设要从五个方面着手:向可再生能源转变;将建筑物改造为微型发电厂,就地收集可再生能源;在每一栋建筑物以及整个基础设施中使用氢和其他储存技术,存储间歇式能源;利用互联网技术将各大洲的电力网转化为能源共享网络,工作原理类似互联网;将运输工具转变为使用插电式及燃料电池的交通工具,这些交通工具可在智能的跨洲互动电网上买卖电力.

Jeremy指出了第三次工业革命所构建的能源工业体系以可再生能源为基础,改变了传统的能源生产和消费方式,指明了未来工业的发展方向.

在我国工业化、城镇化发展过程中,面对第三次工业革命发展的浪潮,为实现长三角地区以绿色能源为基础的制造业重塑,提升企业创新能力、探索创新的组织模式(特别是产学研的协同创新)、探索绿色能源渗透、融合并改造传统工业等将成为治理雾霾、实现可持续发展的主要路径.

长三角地区实现面向绿色能源的可持续发展路径应以市场化为核心,逐渐建立新兴工业化、城镇化的发展体系,主要包括:

(1) 建立区域绿色能源市场期权交易系统

相对于传统能源,由于绿色能源的大规模商业化应用模式尚未成熟,产业的发展需要大量的资金投入.因此,针对不同的可再生能源,例如太阳能、风能、生物质能,以上网标杆电价为基础,建立可再生能源期权市场交易系统,一方面可为分布式可再生能源的生产、持续创新提供资金投入,另一方面可降低新能源消费者的支出,提高绿色能源的竞争力.

(2) 建立区域新兴工业化、城镇化示范园区

长三角沿海地区蕴含丰富的风能和太阳能资源,海洋能开发潜力巨大,建立以风能、太阳能等可再生能源为基础的新兴城镇和工业化园区,以绿色生产为目标,在新城镇建设规划、产业布局、制造业和交通体系建立方面,紧紧围绕支撑第三次工业革命的基础设施建设,建立100%应用可再生能源的新兴工业化的示范城镇和工业园区,为长三角其他城市和地区的绿色发展提供借鉴和思路.

为实现长三角地区可持续发展^{[15, 16, 17, 18]},从根本上解决雾霾问题,需要治理体制的创新.鉴于目前雾霾的治理是以政府管理为主,特定行政手段为辅来实施,因而所采取的治理措施存在着制度本身无法根除的困境.面向绿色能源的可持续发展带来的清洁环境所具有的公共物品属性在本质上要求政府、市场和公民个体都能够发挥治理的主体作用,而不能仅仅依靠任何单一方的运作方式.因此,探索三者共治的创新中,治理体制应包含以下几个方面:

(1) 明确各类市场交易相应的治理规范

首先,相比传统化石能源,绿色能源环境成本小、技术成本高,在市场竞争中处于不利地位,因此,需要建立碳交易、新能源期权交易及其衍生金融的不同主体的准入规则,促进市场发展;其次,规范对市场主体的扶持、对激励手段以及这些手段的有效性评估和改进.

(2) 建立长三角地区社会治理规范也是体制创新的重要内容之一

对雾霾污染管控直至消除的过程中,发挥个人、各类中介和社会公益组织的主体作用,特别是可再生能源的应用、制造业的转型以及节能、投资、保护环境的意识和行动也是可持续发展的治理体制重要内容.

长三角地区的雾霾治理尽管短期效果明显,但长效治理是一个漫长的过程,本质是一个面向绿色能源的可持续发展过程,是区域内制造业改造、经济转型的探索过程,将对我国工业化、城镇化的发展产生重要影响.应当从长三角地区的地区资源禀赋和经济、科技发展现状出发,以沿海地区为重点,从发展规划、发展路径和治理体制三个层面创建雾霾长效治理机制,实现区域绿色的可持续发展.