目前,我国在运核电机组17台,装机容量1 470万kW^[1];在建核电机组28台,是世界在建核电规模最大的国家.铀矿勘探和开发相对滞后,天然铀对外依存度有升高趋势^[2].我国民用铀浓缩厂分布在兰州、汉中,核燃料元件制造厂分布在包头、宜宾.天然铀的生产受铀矿资源分布影响,分散于辽宁、内蒙古、江西、浙江、广东、湖南、河北、陕西、新疆等地.铀浓缩与燃料制造,燃料制造与核电厂相距都较远,运输成本高.深入内陆的铀浓缩、燃料制造布局,已不适应天然铀大量进口的现实.

原规划的中核集团广东江门龙湾核燃料工业区,地处江门鹤山市址山镇莲花村,将集中建设铀纯化转化、铀浓缩、核燃料元件制造的“一站式”核燃料加工产业链.其生产原料将是来自国外进口的天然铀,计划到2020年建成年产1 000 t金属铀,具备先进压水堆核燃料组件制造能力的工业园区,使之成为国际一流的核燃料加工产业集群,并逐步成为具有标志性的亚洲核燃料加工中心.对地方而言,无论是在工业产值还是在税收方面将会再造两个鹤山^[3].项目前期筹备进展顺利,却终因公众的极力反对而迅速取消.

随着生活水平提高,民众对环保问题日益关注,由环保引起的群体性事件时有发生,解决办法多是地方政府被迫出面叫停相关项目,例如江苏启东造纸、四川什邡钼铜、厦门PX(对二甲苯)、宁波PX、大连PX、昆明PX等项目.作为生产家纺和衣物常用合成纤维、工程塑料、胶片、薄膜等原材料的项目,PX项目在国内处处遭到反对.而很多执行严格环保标准的西方国家,却能顺利推进,尽管有些项目紧挨居民区,这很大程度上归功于环保常识的普及与信息透明.PX项目建设的尴尬局面,应成为核电项目的前车之鉴.江门核燃料项目因公众反对而取消,值得核电界警醒和思考.

1 事件经历^{[3, 4, 5, 6]}

2012年2月,中核集团审议通过核燃料产业园区规划及建设方案,成立领导小组和工作组,组织专业人员在多省市甄选厂址.

2012年6月,鹤山厂址通过专家对地质、水文、气象等综合考察,被列为候选场址.

2012年10月,根据规划和厂址评选择优原则,鉴于广东良好的核电产业基础和区位优势,鹤山厂址从全国近40个厂址中脱颖而出.

2012年11月,鹤山市发展和改革局一行6人第一次前往四川宜宾核燃料厂实地考察.

2012年12月,鹤山市领导班子与各职能部门第二次前往宜宾考察,统一了认识.同月,广东省发展和改革委员会发文同意开展项目前期工作.

2013年1月底,鹤山市邀请核工业理化工程研究院专家到当地,为市、镇(街)领导干部及部分群众普及核燃料相关知识.

2013年农历新年后,以镇、村干部和民众代表为主,包括2名村民代表,共计20人,第三次前往宜宾考察.

2013年3月31日,中国核燃料总公司与鹤山市在北京举行项目合作协议签字仪式.

2013年4月,为搜集气象监测和环境气象资料,开建了一座气象观测塔.后被民众误认为是“未立项便开工”的主要指证.

2013年5月,鹤山市与村民签订拆迁协议,完成征地事宜.

2013年7月4日,《中核集团龙湾工业园项目社会稳定风险评估公示》(简称“稳评”)开始公示,并通过电话、传真和E-mail接收意见和建议.

5日,经QQ群、微信、微博、网上论坛持续发酵,出现较多反对声音.江门市紧急召集省市多家媒体,由鹤山市政府、中核集团和504厂有关人士出面,介绍项目基本情况,并回答公众关心的核安全问题.

7~8日,鹤山市下发通知,要求进一步做好核燃料科普工作,在址山分别举行了企业负责人、学校教师和村民代表三个宣讲会,8日在江门市政府、五邑大学、江门职业技术学院举行了三场核知识讲座.

9日,江门市政府邀请清华大学工程物理系知名专家做专题讲座,并接受多家媒体采访,解答媒体疑问.

10~11日,网络舆情进一步发酵,到11日左右,反对声音与行动达到高潮,江门方面再次对热点问题进行统一回复.

12日,近千名群众因对项目安全性表示担忧而到市政府门口反映诉求.上午,鹤山市召开媒体通气会,决定将公示时间延长10天.下午,召开了项目汇报座谈会,包括香港核安全咨询委员会副主席在内的多名专家到场解答疑问并回答记者提问.此外,为争取民众理解,鹤山市做出了加强与各界沟通交流的决定,筹划一系列更广泛、形式多样的考察、科普、访谈、评估、讨论等活动.

13日,反对民众不减,鹤山市政府被迫宣布项目不予申请立项.

14日,江门市政府向全市手机用户发短信,确认取消该项目.

2 原因探讨

从2012年10月到2013年7月4日“稳评”公示前,该项目的有关消息不为更为广泛的社会公众所知悉.10天公示,不但没能引导公众对项目的认知和接纳,反而激发了公众阻止项目的急促心理.12日下午的座谈会,没等鹤山市领导介绍,大家就一致反对^[6].公众反对如此强烈,折射出前期科普工作欠缺,公众参与不足、信息不透明的弊端.项目取消后,当地官员表示,“稳评”公示后,珠三角地区的网民迅速通过网络讨论此事,来自佛山、中山、广州、深圳等地关于核泄漏的恐慌情绪迅速蔓延,并一致反对项目立项,反对声音更多来自外围.有公众反映,向政府表达诉求的人包括了很多当地企业家及外地人士.

根据事件经历来看,该项目前期的核科普和公众参与主要有:

(1) 实地考察.先后三次组织人员赴宜宾核燃料厂考察.

(2) 核科学教育与普及.2013年1月底以及7月5、7、8、9、12日,鹤山市和江门市分别组织了一系列宣传教育和核知识普及活动.

(3) 公众参与.在项目选址和拆迁阶段,对有关民众进行小范围核科学普及教育、问卷调查、经济补偿等.

可直观看到的问题是:

(1) 宜宾考察方面.一是考察总人次明显偏少,三次考察总共几十人次;二是考察人员代表性不够广泛,前两次考察均是政府部门人员,第三次考察仅包含两名村民代表;三是考察人员地域代表性小,社会公众代表局限在项目周边范围.

(2) 核科普教育.公示前核科普活动少,受众多是政府部门人员;公示后,由于舆情的迅猛发展,被动开展的宣传活动,由于所处时间敏感,难以唤起民众信任,政府公信力丧失,舆情应对失效.

(3) 公众参与和信息透明.公示前,对项目情况有所了解的主要是项目占地范围的民众,参与公众范围狭小.

(4) “稳评”公示与签约时间值得商榷.更合理的做法应是在广泛的民意调研完成,“稳评”公示通过后,再进行签约并开展后续工作.

(5) 项目所在地反对人员少,外围反对人员多.这凸显了公众参与不足的诟病,也折射出利益不均衡问题.项目周边民众得到了经济补偿,项目所在地方财政得到实惠,而外围群众未能直接享受项目带来的利益.

当前核电公众参与主要体现在环境影响评价当中.2003年发布的《中华人民共和国放射性污染防治法》规定,我国的核电项目需要在选址、建造、运行和退役阶段分别提交环境影响报告书.2006年,国家环境保护总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》中对一些问题予以明确,并具备了可操作性,但具体到核电项目建设,明确内容不够全面,操作性也有待进一步提高.除了项目建设各阶段的环境影响评价外,在核电规划和总体布局等方面,尚无法规,尤其是高层次法律对公众参与等有关问题应予以明确.

3 公众核电态度

2007年江苏田湾核电站投产前曾在距核电站0~30 km范围内的27个村、社区进行了问卷调查^[7].结果显示,公众对核能的担心和影响普遍存在,当有可替代的能源时,绝大多数人选择其它能源而不是核电.

2010年6月,香港及部分内地媒体将大亚湾核电站燃料元件裂纹(轻微破损)事件进行了报道,由于误解或信息掌握不充分,报道失实,存在一定夸张性成分.事后,《南方周末》联合腾讯网做了一份有关“民众核电态度”的调研^[8],总计收到50 672张投票.投票结果如表 1所示^[8].

尽管表 1中部分问题表述和选项设置不太科学,但调研结果仍可作为福岛核事故之前我国公民核电态度的重要参考.可看出,对核电发展持怀疑态度的民众超过半数,对在家门口搞核电反对情绪强烈,绝大部分民众最担心核事故的发生,超过半数民众认为政府的宣传不足采信,并认为公众参与未发挥有效作用.

Table 1">表 1(Table 1">Table 1)

表 1 “民众核电态度”调研结果 Tab.1 The investigation results of the pubic attitudes to nuclear power 调查问题及备选项 得票数 得票率/% 你觉得中国现在适合大规模建设核电站吗？ 适合,核电便宜且清洁 2 054 32.43 不适合,现在核电站上马太多,安全、环境问题还未解决 3 583 56.57 不太好说 697 11.00 如果你家附近新建核电站,你会怎么办？ 坚决抗议 3 523 55.62 增加了解,看具体项目而定 1 440 22.73 国家既然选择建,一定做了充分的安全论证,没关系 1 371 21.65 如果你家就在核电站附近,你会食用核电站周围的水、蔬菜吗？ 会,核电站不会影响水质 934 14.75 不会,核电站的危害说不清 3 488 55.07 观望中,有科学依据以后才食用 1 912 30.19 你认为核电站应该建在哪里？ 无人区 5 603 88.46 人口聚集区、风景区,这样可与下游用电市场接近 219 3.46 现在还没有合适的建设核电站区域 512 8.08 你最恐慌核电站的哪方面？ 日常一定有辐射 820 12.95 一旦发生事故,灭顶之灾 3 486 55.04 地下安放的核废料会污染水源和土壤 1 209 19.09 其它人类还未察觉的危害 819 12.93 有数字显示,核电站是最安全的能源,你怎么看？ 宣传策略,不足采信 3 259 51.45 正确,核恐慌其实是误读 1 043 16.47 将信将疑,进一步了解后决定 2 032 32.08 你从哪里了解核电的危害？ 媒体报道 2 567 40.53 周围人的口口相传 167 2.64 凭常识 3 600 56.84 你认为核电站的环评中,目前公众发挥了作用吗？ 发挥了,政府和核电站一直在宣传 465 7.34 没有,政府没有听公众的反对声音,一味说核电站的优势 4 560 71.99 公众参与正在进行中,相信以后会好起来 1 309 20.67

表 1 “民众核电态度”调研结果 Tab.1 The investigation results of the pubic attitudes to nuclear power

福岛核事故后,民众对核电项目变得更为敏感.2011年3月,《新京报》所做的专项调查显示:77.4%的人高度关注日本核辐射事件,70.8%的人担心核辐射扩散至中国;对核知识了解程度方面,比较了解的占14.8%,一般了解的占48.4%,不太了解的占32.8%,非常不了解的占1.0%,完全不了解的占3.0%; 47.9%的居民反对在居住区建核电站,同意的只占12.4%.

2011年10月,韶关学院对韶关曲江区白土镇核电厂址30 km左右的范围内的村、社区进行了问卷调查,在196份有效问卷中,65.9%的人赞成我国发展核电,但只有不到10%的人赞成在白土镇发展核电^[9].

4 公众参与现状

2011年6~7月,中国科学院生态环境研究中心对海阳核电站周围民众开展了问卷调查^[10].对周围10 km范围内的常住居民,按照距核电站的距离,分成3层:0.5、5和10 km,每层随机抽取行政村和村民,回收有效问卷226份.结果表明:被调查者文化程度普遍偏低,大学以上文化程度人员占7.5%;73%的人对核电站和辐射安全的关注源于福岛核事故,11.5%的居民是由于核电站征地搬迁,其它原因包括媒体报道、切尔诺贝利核事故.超过90%的人本世纪才关注核安全问题.受访者对核电建设的信息了解及参与情况如表 2所示^[10].

Table 1">表 2(Table 1">Table 2)

表 2 受访者对核电建设的信息了解与参与情况 Tab.2 The percentage of respondents who know construction information and participate in nuclear power project 调研项目 受访者作不同回复的比例/% 是 否 当地建核电站是否征求群众意见 11.1 88.9 是否告知核电站及风险相关信息 7.1 92.9 是否了解当地核电站环境影响评价 18.2 81.8 是否参与当地核电站环境影响评价 11.5 88.5 如果有意见,是否有沟通渠道 8.4 91.6

表 2 受访者对核电建设的信息了解与参与情况 Tab.2 The percentage of respondents who know construction information and participate in nuclear power project

由表 2可知:公众对核电建设信息了解甚少,参与度极低,沟通渠道不通畅;核电建设民意调研、环境影响评价公众参与范围极小(10 km范围内),持肯定态度的多为厂址周边范围内的居民,不足总人数的两成.

长期以来,我国对核施行“军管”,导致核项目在公众心理充满神秘.谈及核,人们往往联想到核爆炸、核辐射、核污染.核科学普及工作起步晚,力度小,未能消除民众对核的偏见.河南杞县“卡源事件”、福岛事故后出现的“抢盐风波”,反映出当前公众对核电知识的极度匮乏.福岛核事故后,有机构针对我国核能科普知识普及情况进行了调查,结果显示在福岛核事故发生之前,仅有20%左右的公众接触过核能科普知识,65%左右的公众从未接触过这类信息,而95%以上的人认为有必要在我国开展大范围的核科普宣传^[11].

5 对策与建议

公众对核能知识的了解、信息公开透明程度、政府公信力和公众参与程度是核项目管理与决策的决定因素^[12,13].

随着公众话语权的不断提高,公众的态度对核电发展至关重要,将来这种影响只增不减,如果处理不好,将成为核电发展最为严重的制约因素之一.做好核科普工作,让更多的人正确、有序、合理、合法参与到核电、核燃料及其它涉核项目的规划、决策、选址、建造、运行、退役工作中,并持续做好信息公开和信息反馈,避免核电项目重蹈PX项目覆辙,保证核电事业健康发展.为此,提出以下建议:

(1) 摸清现状,使科普工作更有针对性.作为在建核电规模最大的国家,我国尚未系统性地开展过公众核电接受度调查.一些媒体和学者所做的网络调查或小范围实地调研,在公众代表性、地域范围、问题设计等方面或多或少存在不足,系统性不强,信息不够全面.应着手开展系统性的公众调研,摸清不同地域、不同人群对核电的态度,掌握公众了解核电知识和信息的规律,理清影响核电公众接受度的因素^[14],更有针对性地开展相关工作.

(2) 加快相关立法工作.制定法律,配套操作性强的政策技术文件,明确政府及有关各方在核安全科学普及、公众宣传、公众参与及信息公开中的职责、义务、原则、目标和方法;明确有关核安全信息公开的相关主体、内容、类型、程序、平台、方式、责任等.法律应使核科普工作更具广泛性、规范性和长期性,使公众宣传更加全面、深入,有助于提升全民核科学素质,提高公众参与的能力,为核电发展赢得更多理解和支持.

(3) 持续提高核电安全水平,确保核电安全万无一失.一次重大的核事故可能会给整个核事业带来致命打击.三里岛事故使美国核电发展长期停滞;切尔诺贝利核事故使世界反核情绪剧烈释放;日本福岛核事故后,德国、瑞士、意大利等在反核舆论压力下,公投或通过立法等手段宣布放弃核电,日本国内反核情绪更是高涨,日本核电遭受惨重打击^[15].

(4) 整合核科普资源,加大核科普力度.我国核科普基础薄弱,核科普力量不强.政府应主导并整合、协调社会各方,开展更有力度、更广范围、更具权威性的核科普和公众宣传.核电集团应培养一批通晓核知识、精通科普工作特点的职业科普人,进行专业化的核科普工作.加强与新闻媒体的沟通,定期邀请媒体记者到核电站参观采访,利用新闻媒体强化核电公众宣传.有关各方应积极编制和开发公众易于接受的核安全公众宣传科普读物、视频资料,增强科普内容和形式的吸引力.相对传统媒介,在新兴媒体上,核科普工作显得十分缺乏,应组建专门力量,充分运用新媒体影响迅速、传播广泛的特点,开辟公众宣传教育的新途径和舆情应对的新方法.

(5) 加强国内外调研,创新核科普方式方法.充分调研总结我国核科普工作实践经验.当前我国核电企业采用“请进来”和“走出去”科普教育模式^[16],取得了良好的社会反响.近年来,一些社会学术组织也积极投入到核科普工作中.中国核学会把核科普教育当作一项重要职责,不仅在中国青年报、科技日报等有关媒体上刊登核科普知识,还连续举办核科普知识竞赛、院士行等活动,取得了良好的社会效果^[17].积极调研和学习国外好的做法,如:芬兰奥尔基洛托核电站建有全天候对所有公众免费开放的博物馆^[17];韩国在核峰会期间,多家报纸连续刊载核电系列数十回,内容涉及核电技术、核安全等内容,在旅馆中也能到处看到宣传核电的公共宣传品^[17].

(6) 真正落实核项目的公众参与.公众参与是消除核电恐慌、降低社会成本的根本所在^[18].当前,核电建设公众参与事项过少,民意调查流于形式,范围过小,厂址所在地和厂址外围民众的利益不均衡.在环评工作中,应合理扩大参与民众的地域范围,妥善解决规划厂址区域内、厂址周边区域的外围民众、企事业单位的利益均衡问题.扩大公众参与的广度,让公众的参与在从核电规划到具体项目选址、建造、运行、退役的各个阶段都有体现,使公众话语权得到充分尊重.提升公众参与的深度,让更多有学识有能力的民众,适当、合法参与核电监督、论证等工作,这样既能消除误解,又能形成积极的社会舆论,督促有关各方做好核安全工作.

(7) 做好信息公开与透明,建立信息反馈机制.信息公开透明本身就是最好的核科学公众宣传和知识普及方式.法国核电比重超过70%,其核电站大都靠近生活密集区,法国核安全局的经验是“透明、再透明”.十几年来法国核安全局一直对公众出版发行《核安全监督》月刊,精确记载全国发生的每一起事件,包括工作人员未穿规定服装等极微小的事件也记录在案,公众可在网上查询相关内容^[17].法国核安全局表示,在信息完全公开后,企业和居民的互信反而加强了.

6 结束语

随着能源需求的持续增加,节能减排以及大气污染防治等环保压力不断加大,清洁能源发展显得至关重要.安全前提下的核电作为一种稳定、高效的清洁能源,理应在将来的能源结构调整中发挥更大的作用.除了技术安全性,公众的可接受性将成为今后影响核电发展绕不开且极为关键的因素之一.伴随核电的快速发展,一些组织,尤其是核电集团对公众核电科普和信息公开重要性的认识逐步提高.近年来,各核电公司、有关社会团体在一定范围组织了形式多样的核科学普及活动,取得一定成效.但总体来看,当前我国公众核常识仍较为匮乏,公众参与范围、程度、质量偏低,信息公开透明程度不足,有效的信息反馈制度尚未建立.

只有真正获得民众的理解与支持,中国核电才能走得更远.摸清现状、加快立法、加大核科普投入,实现有效的公众参与,搞好信息公开透明和反馈工作,迫在眉睫,任重道远.